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《慈善法》实施元年 释放慈善力量
作者:张天潘    文章来源:南方都市报    点击数:291    更新时间:2017/4/24

        2016年是《慈善法》实施的元年,多项配套措施出台,慈善法律体系不断完善。国家层面出台十余部配套文件,内容涵盖慈善组织登记认定、慈善募捐、慈善信托备案、慈善活动支出和管理费用以及监督管理多个方面。与此同时,民政部和国务院法制办就三大条例和《志愿服务条例》修正案草案征求意见,法规修订与制定工作仍在进行中。2017年通过的《民法总则》和修订的《企业所得税法》也将对于慈善组织产生重要影响。

       日前,中国公益研究院在京发布“中国慈善法元年实施报告”,以下为报告主要精华呈现。实施报告旨在对慈善法实施第一年的全国慈善法工作具体进展做出全面、客观的评价,对慈善法工作面临的问题与挑战进行分析,以推动慈善法的有效实施和慈善政策的进一步完善,促进慈善事业健康发展。

       《慈善法》实施释放慈善力量

       2016年是中国慈善事业发展史上极不平凡的一年,新中国第一部《慈善法》正式颁布并开始实施;一系列与慈善法配套的法规和规章制度出台,使各项慈善活动更加规范专业。中国慈善逐步显示出强大生命力和推动经济社会发展的积极成效,正在以全新的面貌和方式,不断推动社会进步和人民生活的改善。

       慈善法实施的第一年,总体工作分为两个阶段,呈现出鲜明的阶段性特征:第一阶段,2016年3月16日慈善法正式颁布到9月1日慈善法正式生效前,是准备阶段,主要是开展慈善法宣传培训、配套法规制度制定修改等工作,为慈善法实施做好思想舆论、人才智力和法规制度准备;第二阶段,9月1日到12月31日,是正式实施阶段,主要是开展慈善组织登记认定、公募资格审批、慈善信托备案和业务创新、募捐捐赠、慈善网络平台建设和信息公开、慈善业务监管等工作,对一些条件成熟而又紧迫的重点任务率先推进。

       在慈善法实施的准备阶段,主要是全面展开法律的宣传培训工作,促进法律的传播和营造舆论氛围。其中鲜明的特点是政府与社会双向积极、双向互动。2016年4月11日,全国民政系统学习贯彻实施慈善法培训班在江苏南通市举行。据不完全信息统计,从3月至12月,全国有广东、天津、江苏、山西等26个省(自治区、直辖市)的民政部门举办了接近50场的培训班。与此同时,各类社会组织和研究机构也积极响应,组织学习培训慈善法。民间的慈善法培训活动启动更早,也具有很强的针对性和灵活性,民间还通过网络微课等新媒体形式积极学习和讨论慈善法。民间与民政系统的宣传培训活动互为补充,在慈善法的培训工作中呈现政府与社会双向积极、双向互动的特点。

       在慈善法的正式实施阶段,一方面积极推动法律规定的逐步落实,同时进一步健全配套法规制度体系。具体而言,正式实施阶段的进展主要体现在以下几个方面。

       第一,民政部和15个省份民政部门登记认定500家慈善组织。值得一提的是,北京市、广州市、四川省遂宁市在慈善法实施首月就成功认定了慈善组织。在500家慈善组织中,有111家为增量组织,389家为存量组织。在上述500家慈善组织中,有461家基金会(约占慈善组织总数的92.2%),16家民办非企业单位(社会服务机构)以及23家社会团体。第二,113家慈善组织获得公开募捐资格,其中4家原为非公募基金会。截至2016年12月31日,研究团队统计的500家慈善组织中,有113家获得了公开募捐资格,占比22.6%.第三,互联网公开募捐信息发布平台逐步健全,首批指定13家。第四,2016年全国慈善信托备案21单,北京备案数量最多,初始资金规模达0 .85亿元,合同规模约30 .85亿元。第五,配套规范密集出台,推进慈善事业规范发展。2016年8月至12月,民政部单独或者会同相关部委陆续公布了6部与慈善法相配套的规章或规范性法律文件,包括《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》、《关于慈善组织登记等有关问题的通知》、《慈善组织公开募捐管理办法》、《慈善组织认定办法》、《公开募捐平台服务管理办法》以及《慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用标准》。

       慈善法公布后,以民政部、财政部等为代表的中央部门发布了9部普遍适用于社会组织的指导意见、相关通知等规章和政策文件,主要包括《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》、《关于公益股权捐赠企业所得税政策问题的通知》等。

       为了配合慈善法第二章的要求以及顺应社会组织发展的实际需要,与此同时,民政部和国务院法制办就三大条例和《志愿服务条例》修正案草案征求意见,法规修订与制定工作仍在进行中。2017年通过的《民法总则》和修订的《企业所得税法》也将对于慈善组织产生重要影响。

       《慈善法》实施面临的挑战

       首先,慈善法宣传培训工作的深度和持续性有待加强。虽然慈善法颁布后中央和多地民政部门和民间各类组织举办了多场培训,但培训多集中在法律刚刚出台,配套措施尚不健全的阶段,对实操的指导意义不强。在慈善法配套规范不断更新后,相关培训没有持续性地跟进,从而造成部分民政部门工作人员和社会组织工作人员对于慈善法及相关配套政策的理解不清晰,进而影响了慈善法的实施。

       其次,三大条例和部分配套规章政策尚未出台。三大条例未能及时出台是影响慈善组织认定登记的主要原因之一。据调研显示,不同地方民政部门对慈善法与现有三大条例衔接理解不同,由于三大条例仍在修订,对于存量民办非企业是否可以直接视为“社会服务机构”进行慈善组织认定的看法不同。这也会影响如何在新设立民办非企业时,直接登记为慈善组织。部分与慈善组织配套的监管制度和优惠待遇尚待明确。一部分社会组织不能确定以何种方式登记(直接登记为慈善组织还是仅登记为社团、基金会或民非)对自己更为有利,也只好处于观望之中。慈善投资管理办法、慈善信息公开、税收优惠等促进措施等多项配套规章制度还没有制定或修订完成,这严重影响到对慈善组织的登记认定、有效监管和有效激励。此外,地方配套法规和规章制度建设也较为滞后。

       第三,慈善组织登记认定工作进展不均衡。从2016年慈善法实施最初四个月的情况来看,慈善组织登记认定工作的推进呈现一定的不均衡性。

       登记认定情况在地域上发展不均衡体现在:2016年,内地31个省份中15个省份进行了慈善组织登记认定,尚有16个省份尚未开展慈善组织的登记认定工作。在已经登记认定慈善组织的省份中数量差距也较大,排在第一的北京市登记认定数量达250家,与排在第二、第三位的上海广东差距悬殊。排名前三以外的省份的登记认定数量均在20家(含)以下。

       另外,不同层级民政部门登记认定情况不均衡,从报告统计的数据看,2016年由省级以上民政部门登记认定的慈善组织数量超过市级、区县级民政部门。导致登记认定工作推进不均衡的原因,除各地慈善事业发展程度不同,以及各省份对慈善法与现行三大条例的衔接理解不一外,各省份推进登记认定工作的力度也不同。

       第四,公募资格格局尚未明显改变,网络募捐有待进一步规范。《慈善法》颁布和实施以来,慈善募捐的整体规范体系逐渐细化完善,一部分慈善组织,包括少数原来不具有公募权的组织获得公开募捐资格,但目前获得公开募捐资格的组织仍然以原有的公募基金会为主。由于法律实施时间较短,慈善法对公募权放开的效果尚未显现。只有少数地方公开了慈善组织公开募捐方案备案的情况,对公开募捐活动的监管稍显薄弱。对于网络募捐而言,相关规范仍需要进一步细化完善,更为便捷有效的网络募捐活动监管、举报机制有待确立。

       第五,税收优惠等促进措施需要尽快配套。慈善法中专章规定了促进措施,要求国家和政府给予慈善活动以税收优惠和资助补贴,然而上述配套政策的制定仍待相关部门及时推进。在慈善组织税收优惠政策尚不明朗的情况下,针对慈善组织年度活动支出和管理费用等问题,已经有了新的、更为细致要求,而对于社团团体和社会服务机构两类组织而言,则是从无到有的要求。因而,这一“权利义务不对等”的现状,使得不少组织对于是否申请登记认定为慈善组织处于观望状态。

       第六,慈善信托缺乏实操细则。由于慈善法对慈善信托的规定相对原则,相关的配套措施与法律法规也仍未臻完善,所以慈善信托整体发展还处于摸索阶段,各个项目的模式和治理架构都有较大差异,影响了慈善信托潜在委托人的制度政策预期性。特别是税收优惠未明确,实践中只能采取技术性处理方式,不仅增加成本,而且存在合规风险,造成不少组织仍处于观望状态。

       第七,慈善监管体系尚不健全,信息公开实效有待提升。慈善法信息公开、年度报告与抽查等监管制度及志愿服务等相关内容的实施与三大条例修订、《志愿服务条例》制定及社会组织监管制度改革同时进行,因此受制于相关法规的出台进度,相关落实情况稍显缓慢。信息公开方面,民政部建立全国社会组织名录系统的举措是建立统一慈善信息发布平台的阶段性进展,但仍有个别地方对慈善信息公开显得较为被动,在信息公开的完整性、及时性和易得性方面还有待加强。

       《慈善法》有效实施的政策建议

       慈善法是我国社会领域的一部大法,它的实施既有重要的意义,同时也是一个复杂的系统工程。面对许多的挑战与问题,需要耐心和细心,也需要智慧和创新,更需要战略眼光,需要从国家治理现代化和社会发展战略全局出发作出正确的政策选择,为此,特提出以下建议。


 

       一、将慈善法的贯彻纳入经济与社会建设的基本布局,与国家治理体系的现代化建设紧密结合起来。慈善事业是现代国家治理体系中的重要组成部分,慈善部门相较于政府部门提供的公共服务更具灵活性和针对性,相较于纯商业的营利性交易更具公众属性,是实现国家治理体系不可或缺的组成部门。而慈善部门的发展对于经济社会的总体发展也有着积极的作用。在慈善事业发达的国家,慈善领域提供的就业和创造的社会价值都占有重要比重。因此,有效发挥慈善法促进慈善事业健康发展意义重大,应该将慈善法的贯彻纳入经济与社会建设的基本布局,纳入经济社会发展五年规划和各级政府的年度工作计划,从多个角度引导慈善事业的发展与社会服务业的发展,并与国家治理体系的现代化建设紧密结合起来。


 

       二、加强舆论宣传和理论研究,加大慈善法学习培训的广度和深度。目前,现代慈善意识和理念尚待普及,慈善理论研究和人才培养力度需要提升。建议通过多种形式加强慈善法和慈善文化的宣传舆论工作,逐步形成全民浓厚的慈善文化氛围;教育部门可以要求在幼儿园、中小学的教学中讲授慈善专题、慈善故事,或开设慈善课程,从小培养青少年的慈善意识,同时在大专院校加强慈善学科、专业、教材和教师队伍建设。加大慈善法学习培训的广度和深度,覆盖更广泛的人群的同时,内容上不仅涵盖慈善法的主要精神、基本原则和一般要求,更要结合慈善活动各个环节实践工作,深入对相关的慈善法律体系和具体法规、规章、制度、细则的培训,并结合法律更新完善的进展持续性地进行跟进。


 

       三、加快三大条例、慈善税收、慈善信托等配套政策出台,推动慈善法律体系完善。诸如三大条例、志愿服务条例等重要法规以及慈善法相关配套政策未能及时出台,给慈善组织登记认定工作的开展带来了不小的障碍,进而影响了慈善组织的发展和慈善活动的开展,因而,应当加快配套规章和具体政策的制定、修订速度。

       对于当前限制非营利组织发展的“不能超过平均工资两倍”等税收政策,也需要在完善慈善税收政策时予以回应。此外,为了给人们参与慈善活动更加多元化和灵活性的选择,要及时完善慈善信托税收优惠制度,赋予慈善信托委托人、受托人和受益人相应的税收优惠规定,推动慈善信托的发展。


 

       四、完善“中华慈善奖”等慈善表彰制度,发挥先进组织和个人的引领作用。促进慈善事业的发展不仅需要规范监管也需要政府积极鼓励,相关部门充分发挥好“中华慈善奖”等表彰制度的正向激励作用,广泛树立慈善典型,弘扬乐善好施的民族优良传统,形成浓厚的慈善工作氛围,不断增加慈善工作的能见度和影响力。


 

       五、鼓励地方积极探索制定细则,促进地区平衡发展。慈善法的有效落实,需要具有实操指导意义的配套规范、细则的有效支撑。针对各地慈善事业发展的不同特点,应鼓励地方开展积极探索,积极制定与慈善法衔接的具体地方法规、规章和细则。同时,加强各地方之间的工作经验和信息交流,是推动工作落实的有效途径。


 

       六、构建高效有力的法律实施工作协调机制,加强法律实施监督。慈善法的有效落实,民政部门工作任务重、责任大,独立推进工作有相当难度,而协调各相关部门共同推进工作的合力尚未形成。为此,建议尽快建立慈善法实施工作协调机制,形成共同推进慈善法实施工作的良好局面。与此同时,民政部门内部也可建立由分管领导牵头、各有关司局负责人参加的内部工作协调机制,统一部署,分工协作,加大慈善法实施工作力度。同时可以加强法律实施的监督,积极推动全国人大常委会有关机构适时开展慈善法执法情况专项检查,督促各级政府及其有关部门加大慈善法实施工作力度。


 

       七、建立健全咨询服务体系,为慈善法实施提供智力支持。慈善法的贯彻落实具有很强的专业性,这也是部分慈善法落实工作进展缓慢的原因。因此,需要建立健全专业的支撑和咨询体系。

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